La educación en el presupuesto 2017

Durante el mes de septiembre ingresó al Parlamento el proyecto de ley de presupuesto para el año 2017. Como manda la Constitución Nacional, la programación de los gastos que realizará el Estado nacional, debe ser enviada por el Poder Ejecutivo al Congreso para ser debatida en ambas cámaras y aprobada como cualquier otra ley.

El proyecto de ley consigna que el Estado nacional gastaría, en 2017, 2,3 billones de pesos, es decir, $2.300.000 millones. Pero no son los números absolutos los que importan para este tipo de análisis sino los relativos, en particular, la participación de la educación en el presupuesto total, la composición interna del gasto educativo y su comparación con el año en curso.

Deuda por educación y educación por deuda

Respecto de la comparación con 2016, y luego de aplicar el correspondiente ajuste por inflación (con la pauta anual del 40% pronosticada por el Fondo Monetario Internacional), el presupuesto global del Estado nacional en 2017, sería un 8% superior al del año en curso. De las cinco grandes “finalidades” que componen el gasto (administración central, defensa, servicios sociales, servicios económicos y deuda), la que más crecería es la correspondiente a la deuda pública, que se incrementa 70% con respecto al 2016. Si se descuenta este ítem, el gasto público nacional sería, en 2017, un 3% superior al de 2016.

Respecto del presupuesto para educación, hay que tener en cuenta que hay distintos organismos del Estado que destinan recursos a la finalidad “educación y cultura”. El principal, por supuesto, es el Ministerio de Educación y Deportes que, en 2017, tendría un presupuesto de $ 130.950 millones de pesos. Otras reparticiones del Estado nacional (Ministerios, ANSES, etc.), destinarán a “educación y cultura” $29.205 millones, con lo cual el presupuesto educativo total sería la sumatoria de ambos componentes: $160.155. Si se aplica a este monto el correspondiente ajuste por inflación, el presupuesto de “educación y cultura” del 2017 sería $114.397 millones, un 7% inferior a los $122.819 millones del 2016. Otra forma de ver la pérdida de jerarquía presupuestaria de la educación en el proyecto de ley, es a través de la participación de gasto público en educación sobre el gasto público total: 7,4% en 2015; 7,8% en 2016; y 6,8% en 2017 (cuadro 1).

Cuadro 1. Presupuesto nacional 2016 y proyecto de presupuesto 2017 según destino del gasto.
En millones de pesos corrientes y constantes.

Fuente: elaboración propia en base a leyes de presupuesto 2015 y 2016 y a proyecto de ley de presupuesto 2017.

Probablemente, el rasgo más expresivo del nuevo presupuesto, es que el Estado nacional vuelve a gastar más en deuda que en educación. Mientras que la relación deuda/educación había sido de 1,04 en 2015 (por cada peso destinado a educación, se había destinado $1,04 a deuda) y de 0,85 en 2016 (se gastó menos en deuda que en educación), de aprobarse sin modificaciones el presupuesto, esta relación sería de 1,55 en 2017. Esto significa que se transferirá a los acreedores del Estado nacional un 55% más de los recursos que se invertirán en educación (cuadro 2).

Cuadro 2. Fondos del presupuesto nacional destinado a deuda y a educación.
Años 2015, 2016 y proyecto 2017. En millones de pesos corrientes.

Fuente: elaboración propia en base a leyes de presupuesto 2015 y 2016 y a proyecto de ley de presupuesto 2017.

El presupuesto del Palacio Pizzurno

El análisis de un presupuesto público y su comparación con el del año anterior, no resulta una tarea sencilla por varios motivos. Entre ellos, los cambios en la estructura de los presupuestos (cantidad y nombres de las partidas), la inclusión o exclusión de ciertos componentes de una cartera entre un año y otro, o los cambios en la estructura institucional de los Ministerios nacionales. Otro aspecto importante a considerar es el ajuste por inflación (aquí consideramos la previsión del FMI), para hacer comparables los valores presupuestados en dos años consecutivos. Pero teniendo en cuenta estos aspectos que limitan la precisión de algunos análisis, hay, de todos modos, ciertos puntos que pueden verse con nitidez en la sección del proyecto de ley destinada a educación.

Lo primero a señalar es que el presupuesto global del Ministerio de Educación y Deportes (denominación de la cartera desde diciembre de 2015) se incrementaría, en términos reales, 13% entre 2016 y 2017. Sin embargo, todo el incremento se explica por la inclusión en el presupuesto 2017 de tres rubros que antes se presupuestaban por fuera de la programación financiera de Pizzurno: el Programa Conectar-Igualdad tenía en 2016 una partida presupuestaria en ANSES, la construcción de escuelas, en el Ministerio de Planificación, y Deportes era una Secretaría dependiente de Presidencia. Si se excluyen estos rubros de la comparación 2016-2017 ($7.200 millones del Plan Digital, $5.602 millones de la construcción de jardines y $1.408 millones de Deportes), el presupuesto ministerial para el 2017 sería similar (aumentaría 1%) al de 2016. De todos modos, y como ya se indicó, el gasto total en “educación y cultura” (que incluye 130 mil millones que gastará Pizzurno y $29 mil millones que invertirán otras carteras) será, en 2017, un 7% inferior a 2016.

Presupuesto y políticas educativas

El ítem más importante del presupuesto educativo del nivel central siguen siendo las universidades públicas, la única red de instituciones educativas a cargo del Estado nacional y no de las provincias. Si se aprobara el proyecto de ley sin modificaciones, el presupuesto universitario de 2017 sería un 4% superior al del año en curso (cuadro 3). El efecto de este incremento queda parcialmente neutralizado por la incorporación de 5 universidades nacionales al presupuesto: Pedagógica Nacional, San Antonio de Areco, Guillermo Brown, Scalabrini Ortiz, Comechingones. Un dato adicional a considerar, es el virtual congelamiento de las plantas docentes que se desprende de lo señalado en el artículo 12 del proyecto de ley de presupuesto, que establece que la Secretaría de Políticas Universitarias será la encargada de aprobar los nuevos cargos docentes de las universidades. Según los criterios que se pongan en juego para estas aprobaciones, la actividad académica de las universidades de reciente creación podría enfrentar problemas para proveer los cargos docentes que requiere una oferta en desarrollo.

Otro rasgo destacado en la comparación interanual es la variación de dos partidas que se incrementan significativamente, evaluación e incentivo docente, y de dos cuyo presupuesto caen notoriamente, formación docente y educación técnica. En cuanto a las funciones de evaluación, su variación presupuestaria real 2016-2017 es de 126%. Sin embargo, hasta el año en curso, esa partida incluía también actividades de relevamiento estadístico de información que absorbían, aproximadamente, la mitad del presupuesto de la dirección nacional desde la que se implementaban también las actividades de evaluación (la ex DINIECE). El relevamiento de información forma parte actualmente de la Secretaría de Innovación y Calidad Educativa, separándose así del presupuesto conjunto con las actividades de evaluación. Por eso, se podría considerar que el presupuesto destinado a evaluación se estaría multiplicando por cuatro en 2017. El otro rubro que gana recursos es el del fondo del incentivo docente, recursos utilizados por el Estado nacional para pagar una parte de los salarios docentes de la educación no universitaria. En 2017, esta partida crecería un 51% (cuadro 3).

Formación docente

Algunas de las partidas que más recursos perderían en 2017 son la de formación docente (Instituto Nacional de Formación Docente o INFOD) y la de educación técnica (Instituto Nacional de Educación Técnica o INET). En el primer caso, se advierte que el presupuesto 2017 sería, en términos reales, un 24% inferior al del año 2016. El caso del INET es similar: el año que viene la educación técnica tendría 27% menos recursos que el presente (cuadro 3).

Dos partidas nuevas, que se incorporan al presupuesto del Ministerio de Educación y Deportes y que, como se señaló anteriormente, se presupuestaban, hasta el presente, en otras dependencias del Estado Nacional, son: la destinada al “Plan Nacional de Educación Digital” ($7.200 millones) y los recursos para “fortalecimiento edilicio de los jardines infantiles” ($5.601 millones). En el primer caso, se trata de fondos para ejecutar acciones de los anteriormente denominados programas Conectar-Igualdad y Primaria Digital. Para el 2017, se programa la compra de 800.000 netbooks a razón de $8.000 cada equipo. En el caso de los jardines, el presupuesto contempla, para el año que viene, la construcción o ampliación de 460 jardines de infantes.

Hay otros cambios presupuestarios significativos que surgen de la comparación 2016-2017 como son el incremento de 194% en la partida de “Cooperación e Integración Educativa Internacional”, el descenso de 40% en “Gestión educativa y Políticas Socioeducativas” o el crecimiento de 188% en el ítem “Mejoramiento de la calidad educativa” (cuadro 3). Debido a los cambios recientes en la estructura institucional del Ministerio de Educación, que incluyeron la creación de nuevas secretarías, resulta difícil analizar la dimensión de estos cambios.

Un último aspecto a señalar corresponde a la partida destinada al pago de honorarios del personal del Ministerio de Educación y Deportes. En total, estos gastos equivalen a 1.300 millones de pesos y son poco representativos dentro del presupuesto total del Ministerio (1%), cuyas partidas principales se concentran en transferencias para sufragar salarios docentes universitarios (principalmente) y no universitarios. Al respecto, los dos rubros que más crecen al interior de los gastos en recursos humanos del Ministerio de Educación y Deportes son los correspondientes a “Beneficios y Compensaciones” (94%) y a “Gabinete de autoridades superiores” (70%). También, se verifica un importante aumento en el ítem “Servicios Técnicos y Profesionales”, cuyo presupuesto se multiplica 17 veces entre 2016 y 2017, y corresponde a “servicios no personales” y no al personal que se desempeña en el Ministerio.

Cuadro 3. Proyecto de presupuesto del Ministerio de Educación y Deportes 2017
según rubros (en millones de pesos) y comparación con 2016.

Fuente: elaboración propia en base a ley de presupuesto 2016 y a proyecto de ley de presupuesto 2017, Jurisdicción 70.

* La variación 2016-2017 se calculó deflactando (ajustando) los montos de 2017 con una pauta de inflación anual del 40% en 2016 según previsiones del FMI.

** En 2017, este rubro incluirá solo las actividades de evaluación que representan aproximadamente la mitad de los gastos de ese ítem en 2016. Por ello, si el incremento del gasto en evaluación en 2017, se calculara sobre la mitad de este rubro del presupuesto correspondiente 2016, el incremento sería de 351% (en lugar del 126% que figura en la tabla), es decir, se multiplicaría por 4,5.